当代中国信访制度的法律分析

      摘 要：信访是人们通过写信、访问等形式向社会组织管理者反映个人或集体意愿的一种社会政治交往活动。信访制度是中国在特殊的历史文化背景下产生的一种特殊的 权利救济方式，发挥着纠纷化解、权利救济、政治参与等功能。信访制度是一种独立的、简便的、高效率的申诉渠道。在一定程度上促进人民群众与党和政府的良性 沟通，为尊重和保障人权，实现政治和社会稳定作出了重要贡献。然而，近几年随着社会转型的深入，利益格局的调整，从而引发了大量的社会矛盾，但是由于我国 法律救济渠道的不完善，大量群众转而上访。由于信访制度的不完善，因而导致信访制度的运行出现了重重困难。本文从信访制度的内涵及运行现状着手，从法律的 视角分析了信访制度面临的问题，并提出改革的相应对策。

关键词：信访制度、缺陷、完善、法律

一、信访制度概述

（一)信访制度的概念

法 律上对信访的界定现主要体现在国务院《信访条例》中：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级 人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”[1]信访制度的概念在我国理论界存在着很 大的争议，学者喻培莉认为信访制度是一种外部系统,建立了公共机构,由社会成员通过书信的形式,去问一些公共权力机关,并宣称的处理规则，它是对信访人和 信访机关为代表的信访关系双方在信访交往中各自的行为都具有约束和规范作用。学者王栖认为信访制度不仅指公民、法人或其他组织向各级权力机关提出建议和意 见，通过电话、走访等形式，甚至包括司法程序上的申诉、向纪检监察部门反映以及寻求公正的行为。而通说认为信访制度是指公民或群体以书信、电子邮件、走 访、电话、传真等形式参与国家的政党、政府、社团、人大、司法、政协、社区、企事业单位负责信访工作的机构或人员接触，以反映情况，表达自身意见，吁请解 决问题，有关信访工作机构或人员采用一定的方式进行处理的一种制度[2]。

信访制度是新中国成立之后，党和政府在处理人民来信来访 时，并在实践过程中不断总结逐渐形成的一种制度。信访制度是人民群众为新中国建设、改革开放献言进策的重要途径，是中国共产党制定方针政策的依据之一；信 访制度是我国特色社会主义民主政治制度形式之一，是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，同时也是民意表达的重要渠道和窗口，具有中国特色的政治参与和权利 救济制度，它不但在计划经济时代起到作用，在中国目前向市场经济过渡的重要时期也具有其存在的必要性。

（二）信访制度的功能

信 访制度的功能在我国理论界存在很大的争议，学者田文利认为信访制度具有以下几个功能：现实生活的民主功能：动态的、可见的、直接的民主；理性反思、高度整 合的功能：要求信访工作者站在更高的位阶来协调道德、法律、政治等几个方面；保障制度安全、防范风险功能；保守国家伦理价值的功能。学者苏宇认为信访制度 应具有：监督功能；信息汇集功能；民主参与决策和行政事务处理的功能。笔者认为信访制度具有以下功能：

1.权利救济性。权利救济是指在权利 人的权利遭受侵害时，由有关机关或个人在法律所允许的范围内采取一定的补救措施消除侵害，使权利人获得一定的补偿或者赔偿，以维护权利人的利益。救济追求 的根本目标是使受冲突或纠纷影响的合法权利能够得到恢复。通过信访来维护自己的合法权益与司法救济相比更具有成本效益，是一个理智人的正确选择。[3]通 过信访这种方式，使受损害的利益和不公待遇得到有效的恢复，所以信访在当今构建和谐社会的大背景下，在实现中国梦的过程中，信访制度具有独特维权性和补救 性。

2.监督性。监督是对某一特定事项或过程进行监视﹑督促和管理过程，来达到预定的目标。人民群众将申诉和控诉情况反映到国家信访部门，信访部门受理后，把情况反馈给对应部门，由相应的机关采取措施，以此来起到督促作用。

3.政治参与性。人民群众通过信访积极参与国家制定大政方针，促进政府决策、监督政府行为。使政府机关能够更好的为广大人民群众服务，同时也使国家制定的方针政策能够切实的贯彻实施。

（三）中国信访制度的运行现状

信访制度是在我国特殊的国情下产生，有其本土文化，是一项具有中国特色的制度。同时，也具有悠久的历史，当今的信访制度是由古代的“直诉制度”演变而来的。随着计划经济逐渐向市场经济转化，社会转型期的到来，我国信访制度也必然会出现一些新问题和新情况。

近 几年仅全国法院申诉复查案件数量达到83.5万件，年均16.5万件；来信来访总量达到1876.4万件（人），其中来信年均79.7万件，来访年均 295.5万人。其中2009年的民事、刑事申诉案近9万件，来信近56万件，来访近245万人。上访数量居高不下，且呈快速增长的趋势。

一 些地区也出现较为典型的信访案件，例如“重庆市开县张某上访案”，张某系重庆开县厚坝镇村民，曾因犯盗窃罪受到刑事处罚。出狱后认为自己处罚过重，他便在 乡村公路上挖坑搞破坏，并殴打前来制止的派出所民警。重庆市人民政府劳动教养管理委员会以寻衅滋事为由，决定对其劳动教养一年。解除劳动教养后，张某向当 地人民法院提起行政诉讼，要求撤销劳动教养决定书，开县人民法院判决维持劳动教养决定。之后张某便先后向开县法院和二中院提出再审申请，均被驳回。此后， 张某多次到重庆市高院上访，滞留不归，多次欲强行冲进院长办公室。他甚至扬言要用匕首与法院领导拼命，用炸药炸法院或从法院办公楼跳下去死在法院等。本案 系典型的无理缠诉，张某的行为已经严重影响到法院的正常秩序。从其上访理由来看，没有法律事实依据；从其上访的行为特点看，属上访方式极端，属于无理取闹 之列。结合近几年各地区信访案件的情况，笔者认为信访制度现行运行状况可概括为以下几点：

1.上访数量不断增加。在成本利益的权衡之下，更多理智的人愿意选择通过信访来维护权益。自2005年以来国务院颁布实施《信访条例》，使其更加系统完善，人民群众愿意选择通过信访来维权。

2.信访面广、内容复杂。随着人民群众的维权意识的不断加强，许多新领域的新问题也可以通过信访得到反映乃至解决。农民工社会保障、基层干部腐败、环保、房屋拆迁、医疗服务等一系列涉及到方方面面的问题，具有时代特色的信访内容，信访主体范围也不断矿大。

3. 群访、越级上访等不良上访行为增加。现在越来越多的人认为上访人数越多、上访次数越多，上访的级别越高，自己所反映的问题就会更好更快的得到解决。虽然在 《信访条例》中规定，信访事项坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责。但是由于一些基层单位责任人的失误失职或工作解决不彻底，这样同样加深上访人聚集 上访、重复上访、越级上访、进京上访的现象发生。甚至有拉标语横幅、围堵马路等恶性现象发生[4]。降低了信访效率，同时增加信访人的信访成本，也不利于 社会的和谐稳定。

二、信访制度的困境及其原因分析

信访制度作为我国具有悠久历史渊源和深厚的社会基础的一项 制度，在当代社会发挥着重要作用。新修订的《信访条例》对于保护人民群众的合法权益，促进各级政府依法行政，推进信访工作的制度化，规范化，维护社会安定 和谐发挥着举足轻重的作用。但是随着改革开放的程度不断深入，社会的利益关系和社会格局不断地调整，一些深层次的矛盾和纠纷进一步加剧。

（一）信访制度本身存在的问题

1.信访机构设置混乱，且信访部门职责不清。

现 阶段信访系统混乱,缺乏整体的系统性,导致各种问题和矛盾指向中央,客观造成了减少中央权威。从中央到地方,各级党委、人大、政府、法院和检察院和相关职 能部门信访机构,但由于信访机构和并联机构,国家机关不是严格意义上的隶属关系。与处理信访机构,缺乏在权威机构推责任推,信访人不屑一顾,因此原告喜欢 权威接待部门的相对较高,导致出现从草根到中央“倒金字塔”结构,越来越严重的现象[5]。

此外,中央部门和地方的信访机构报告机构控制之间的协调能力是有限的,信访机构的职权和操作模式不同,不是共享的信息资源,绑定约束不强。报告机构各级权力责任不清楚,没有任何监督,投诉案件的书信,导致信访数量增长,矛盾加剧。

2.信访制度功能定位不准确。

执 行信访制度的部门已由起一个传达社会信息作用的部门逐步演变成了解决纠纷的机构。但信访应区别与行政复议这种正常的权利救济方式，信访和行政复议就本质而 言不在一个层面上的。体现在以下几个方面：第一，行政复议的受案范围具体明确，信访的受案范围模糊宽泛。第二，行政复议的受理要求严于信访。第三，在程序 上，行政复议更加程式化。第四，信访解决问题的资源范围和能力优于行政复议。第五，信访和行政复议的立法目的不同。 同时信访也不同于行政诉讼，行政诉讼 俗称为“民告官”，是指由国家立法机关依据立法程序所制定的具有专门、完整法律形式的行政诉讼法典。信访和行政诉讼在立法背景和目的都不同，在主题、程 序、时效等均不同。但在实践中，不仅存在着各种诉求交织在一起，甚至出现“信访问题综合症”，而且公民喜欢把信访看成了优于其它行政救济甚至国家司法救济 的一种特殊权利救济方式。这种行为大大降低了国家司法救济的圣神，浪费了法律资源，是一种极不正常的社会现象。信访功能错位，责重权轻，人治色彩浓厚，降 低了国家司法机关的权威。

3.信访制度在程序上存在重大缺失。

现行信访制度在程序上存在重大缺失，例如在立 案过程中具有很大的随意性。虽然在全国信访工作会议上确定了“分级负责、归口办理”的基本原则，即根据来信来访提出问题的性质，按照各级各部门的职责、业 务范围进行处理。但是对于如何确定各级各部门的职责却没有一个严格合理的标准，各部门均可以以各种理由相互推诿。而在具体处理问题，还看领导脸色行事，靠 上级批示，没有一个合法合理的标准。提高各级领导的责任,建立在信访工作机构各级领导责任制和负责任的人,领导体制的要求,各级党委和政府“负责制”,主 要负责所有分管领导、直管领导负直接责任,由于工作不到位,不履行责任,领导不负责,大规模的连续的发生集体上访省委和政府行为越来越严重,对社会稳定和 正常的工作秩序造成了巨大的影响。客观地说,责任制对各级党和政府高度重视信访问题起了很大的作用,也解决了问题[6]。但由于各级政府为了抑制购买越来 越多的上访者和作弊方法不能发生作用,将是一个伪装攻击群众和信访的处理。信访程序不严谨，立案不规范，审结机制不完善，导致政治迫害和政治激进主义相继 产生，不断导致各种冲突事件的发生。

（二)信访制度运行的外部环境面临的问题

1.“信访”不“信法”的文化传统。

我 国自古以来就有“惧讼”和“仇讼”的思想，加之受中华民族千年的正统文化孔子儒家思想影响。儒家基本上坚持“亲亲”、“尊尊”的原则，维护“礼治”，提倡 “德治”，重视“仁治”。儒家思想对我国社会影响深远，被封建统治者长期奉为正统思想。因为我们的国家很长一段时间的行政和司法统一的封建制度的影响,人 们习惯于通过行政手段解决争端,而不是通过司法途径来解决。人们“官”,对“政府”的理解是存在盲区的,在很多大众的意识,深刻思想的排名。由“人治”的 概念,“官信不信”,可以解决所有的问题,只要找到领导,和思考部门级别较高,官越大,就越容易解决问题,不要去法律和请愿。一些政党认为司法意味着高成 本,程序,时间很长,和最终效果不能保证,绕道,请愿书的证据,期间,步骤,方法的局限性等确定性需求相对较低,这是捷径。

另外， 中国民众不愿选择诉讼是因为对这种诉讼的过程排斥，不利于和谐，与中国传统文化核心思想背道而驰。古往今来，中国民众都偏向选择冲突较低，更青睐审理者以 “父母官”的形象出现，以尽可能和谐的方式解决问题。才出现令世人歌颂的“包青天”，这样的审判者能满足老百姓心理需要，而不愿选择一个只判定输赢、无任 何感情色彩的仲裁者。所以信访制度被“发扬光大”有着深厚的文化历史渊源。

2.司法的权威性和公正性不够。

司 法机关司法公信力,是指司法机关在长期检查纠纷的过程中,形成的适用的法律在社会公共权力和信任。这就要求司法人员在司法职责没有任何歧视和偏见,公平执 法。只有公平、公正有效地维护社会正义和秩序,保护公众的合法权益,从而优化社会公众信任的正义。正确的救济机制,信访制度互补的救济制度,在现实生活 中,然而,可以如此高度,其根源在于缺乏司法权威和公正。该问题存在的主要原因如下：

第一，我国司法体制的不完善是影响司法公信力 提升的根本因素。宪法“政府”系统在现实中很难实现,法院人员、资金来源通常是由当地政府有限,导致司法权的本地化。根据司法独立的原则和法官在审判活动 中由行政机关、社会团体和个人的干涉,但事实并非如此。因此,在现有的司法制度下,法院和法官的权威难以建立,控制系统的地方政府也影响司法公正的实现, 这直接影响司法公信力的形成。

第二，司法裁判不统一。司法腐败现象严重，同样的案件在不同的地方法院甚至在同一地方法院的不同审判庭的处理结果却不尽相同，这样的现象难免使社会公众产生怀疑其中是否除案件本身事实之外的人情、金钱或者关系发生作用，继而对司法公信力的提升产生不利影响。

第 三，司法工作者素质不高。法院审判是一项十分专业的工作，需要具备专业的法律知识，同时还需要相应的社会基本知识、社会经验，也与司法工作者个人的素质密 切相关。正如英国哲学家培根所说：“一次不公正的（司法）判断比多次不平的举动为祸尤烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的判断则把水源败坏 了”。现阶段我国司法工作者的素质并不高，在审理一个案件时受到许多案件之外的因素影响，这无疑影响了司法的公正。

三、完善我国信访制度的相关对策

（一）完善信访法律制度

1.统一机构设置，规范信访机构职权。

要 使信访制度在我国更健康的发展，就必须设立一个完善统一的机构，规范各级各部门信访机构的职权。从中央到地方，有统一的领导机构，便于管理，能够更好的实 施各项方针政策。各级各部门信访机构明确自己的职责后，即可在职权范围内各司其职，提高办事效率，将社会各阶层信访人的来信来访的问题解决在基层，方便人 民群众，同时促进了构建社会主义和谐社会，为实现中华民族伟大的“中国梦”锦上添花。

（1)设置统一的信访机构。根据各地区行政单位 级别设立信访机构，在中央一级设立最高信访办，负责处理全国具有重大影响力的来信来访。各地区实行分级管理，属地管辖原则，信访事项由事发地解决，把问题 落实在基层，将矛盾化解在萌芽和未激化状态，不可盲目的将问题一味的推向上级政府。只有在其所管辖的信访事项超出本级政府解决能力范围的，方可由其上一级 政府或主管部门协商解决。

（2)明确各信访机构内部职责。在各信访机构内部设立不同的部门，例如房产、医疗、卫生、环境等具体部门， 再进一步落实到党政主管部门，做到谁主管，谁负责。各级政府主管部门要坚持做到依法、及时、合情合理、就地处理问题，要高度重视初访，提高解决信访问题的 效率。只有加强基层信访工作，将信访问题解决在基层。也可同步实施负责人接待日，领导热线，干部包案制、联席会议、建立排查审结机制等，强化了各级领导人 的责任，同时也提高了处理信访问题的效率[8]。

2.矫正信访制度的功能定位。

信访制度的准确定位应该是作 为权利救济的辅助手段，正确定位信访制度的功能必须要立足于我国的国情，我国现正处于建设社会主义初级阶段，社会主义法治系统尚不够系统完善。信访制度作 为人民群众捍卫自身权益的一种方式，理所应当得到支持。但是它只是权利救济的辅助手段，而不是最主要手段。

（1)信访制度是作为一种 政治手段而不是法律手段，设立初衷是为解决政治问题设立的制度，其主要目的是为了巩固政权，维护社会稳定和谐。所以维护社会稳定是信访制度的首要目标，从 群众中来，到群众中去，走群众路线，加强与群众的联系的重要方式之一就是通过人民群众的来信来访。这样及时将民意传达，既达到了与人民群众交流沟通的目 的，也对党和政府的决策、领导是否顺应民心的一个折射。

（2)信访制度应将信息传达与权力监督功能作为主导功能。在社会转型过程中， 为更好地平衡国家利益和个人利益，通过信访机构这座”桥梁“，及时有效地解决社会冲突，提高政府的执政能力。人民群众要充分行使自己言论自由权、监督权， 借助信访机构这个“工具”加强对各级党政府监督。同时各级党政府应将人民群众的各种来信来访作为自己工作的一面“镜子”，及时反省自己的工作生活，积极加 强与人民群众的交流，才能更好地为人民服务。

（3)弱化信访现有功能，缩小信访范围。信访制度设置初衷是为了方便广大人民群众表达民 意的，扮演者一个“秘书”的角色。但由于我国法制化建设进程滞后，信访制度逐渐演变成老百姓更愿意选择的一种救济方式，并将该作用不断加强，而且被认为是 优于行政救济甚至是司法救济的救济方式。我们在加快建设社会主义法治国家进程中，应当还原信访制度设置的最初功能。现行《信访条例》规定的信访事项很笼 统，可谓是涉及到方方面面，导致老百姓认为信访是“万能”的，这样就无形的扩大了信访的功能，淡化了行政救济、司法救济。

3、尽快出台《信访法》，实现信访的法律化。

我 国先正处于社会转型时期，在这过程中必然会产生大量的新问题和矛盾，而这些问题大量都是通过以信访形式反映出来的。加之，现行信访制度在程序上存在严重缺 失，没有统一规范的法律法规对其进行制约规范。而《信访条例》在法律位阶上属于行政法规，并非国家基本法律，这使得从事信访工作无法律授权。所以尽快出台 一部《信访法》迫在眉睫，有助于完善先行的信访制度，实现信访的法律化，有利于维护社会的稳定和谐。

我国现在每年的信访人数量多，规模大， 矛盾复杂，行为过激等现象已经成为破坏社会安定的“杀手”。信访能不能解决好当前各种利益诉求问题，问题并不在信访本身，而在于我们设计的权力架构和制 度。现行信访组织体系的多元化造成各级信访机构之间没有严格意义上的隶属关系，缺乏权威的统一管理和领导机构[9]。这导致了主体的接受和处理信访事项 的,信访事项之间来回各级机构投诉,减少了报告组织效率。

制定一部系统完整的《信访法》，规范信访人来信来访的立案、结案等一系列程序问题，明确信访受案范围，尽可能不与司法救济重复，节约司法资源。同时要加明确各部门的职能范围，提高信访问题解决效率。

（二）净化信访制度的外部法治环境

1.提高公民法律意识，规范公民维权方式。

社 会主义法制建设的基本内容和总的要求，是“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。” 这需要有关部门加强法治教育,提高公民的法律意识,真正让每个人 都知道使用法律,不仅使越来越多的人没有违反法律,但也积极支持神圣的法律和权威。只有当人们的法律意识达到一定的高度---占据公民意识主导地位时，人 们在遇到纠纷时才不会有信访情结。即当公民的合法权益受到侵害时，大脑的第一反应是通过行政复议、司法救济等法律手段来维护自己的权益，而不是去考量如何 采取信访的方式解决问题。在如今的法治社会里，公民的权益受到侵害时，有《民法通则》、《国家赔偿法》等法律做后盾。随着现在新闻媒体的快速发展，必要时 可以通过舆论媒体制造社会压力，以此来促使问题的解决[10]。这就要求政府和司法机关加强法律宣传，提高公民的法律敏感度，最终实现“知法、懂法、用 法”，用理性的方式来维护自己的合法权益。

2.推进司法公正，树立司法权威。

建立司法权威,前提必须是正义 的。作为一个类比:“正义是像一条河的来源,只要水的来源是干净的,即使一些下游的河流被污染了,不会影响整个河流,一旦弄脏水的来源,它将影响整个 河”,这说明了正义的重要性。正义代表的权威最终正义的法律,司法机关维护社会正义的最后防线,只有建立正义的形象,公民、法人为维护权利和利益,会勇敢 的采取法律武器保护自己的权益。实现社会公正,首先要维护司法公正,因为在人们的心中,它是代表法律的尊严。

（1）完善我国当前的司法系统，实现司法的独立性。法官在执行职责,除了事实和法律不允许任何外在因素干预，,只有这样才能为建立司法机关提供前提。建立完善法律,完善法院人员、资金来源,使其不受当地政府,我们可以真正实现司法独立。

（2）司法裁判统一。由于司法工作者要严格以事实为根据，以法律为准绳的原则，严禁随意适用法律，只有这样才能尽量使同样的案件在不同的法院处理结果相同。这样在人民群众心里法律的威严、统一性自然而然的树立起来了。

（3） 提高司法工作者的素质。具体案件裁判的公正与否在很大程度上与司法工作者个人的素质密切相关，因此其个人素质成为了影响司法公正的重要因素之一。司法机关 提高对司法工作者的素质要求，多进行“廉洁自律、公正司法”教育活动；司法工作者更要严格要求自己，意识到公正司法对人民群众的重要性，乃至对一个国家的 重要性。

正如英国法学家波洛克所说“法律不能使人人平等，但是在法律面前人人是平等的”，纵然法律最终的结果对于一些当事人而言 是无情的，但是只要司法工作者坚持依法办事、公正司法，最大限度的实现辨法析理，胜败皆服。这样司法公正的概念就会深深的印在人民群众心里，就会选择理性 的方式维权。

参考文献：

【1】 国务院 信访条例 2005年5月1日

【2】 喻培莉  我国信访制度研究   中国知网，2006年10月

【3】 王显堂、陈鸿滨 信访学概论 辽宁大学出版社，1986年

【4】 吴惠泉 中国信访制度的权利救济功能研究  中国知网 ，2007年6月

【5】 张铎 中国信访制度研究  华夏出版社 2012年05月

【6】 侯猛 进京接访的政法调控  法学 2011年第6期 

【7】 张红 李栋 中国信访制度：困境与变革 华中科技大学学报（社会科学报） 2012.年12月

【8】 朱孝清 完善信访制度的几点思考 人民检察 2013年03月

【9】 储建国 信访制度的中层设计 人民论坛 2013年09月

【10】韩晓龙 信访制度法律问题研究  中国法院网  2012年4月17日

编辑：马华莉

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