关于我国精准扶贫法治保障体系构建的思考

摘要：党的十九届四中全会明确指出：“坚持全面依法治国，建设社会主义法治国家，切实保障社会公平正义和人民权利的显著优势”，强调要“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”。构建精准扶贫法治保障体系，强化精准扶贫法治建设不仅成为中国减贫扶贫的重要内容，而且也是巩固脱贫成果、防止返贫、建立解决相对贫困长效机制的制度保障。针对当前精准扶贫制度上的“政策当道，法律缺位”问题，亟需出台国家农村扶贫开发法，完善现有扶贫相关法律制度，构建精准扶贫“宪法—国家农村扶贫开发立法—精准扶贫法律法规”制度体系。

关键词：精准扶贫；法治化；立法；制度体系

今年是决胜全面建成小康社会和实现“十三五”规划收官之年，也是当前决战脱贫攻坚到了最吃劲时刻。党的十九届四中全会明确指出：“坚持全面依法治国，建设社会主义法治国家，切实保障社会公平正义和人民权利的显著优势”，强调要“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”。随着国家将依法治国提到历史的全新高度，精准扶贫法治化不仅成为中国减贫扶贫的重要内容，而且也是巩固脱贫成果、防止返贫、建立解决相对贫困长效机制的制度保障。

一、构建精准扶贫法治保障体系的必要性

1.依法治贫方略的内在要求

精准扶贫自2013年党中央提出并在全国推行以来，其基本理论与实践主要以中央和地方的相关政策作为实施依据，长期以来，我国精准扶贫的实践主要都是由国家政策统一指导付诸实施的，其基本的模式和思路是国家政策加以规范，法律层面规定较少，大量的扶贫减贫政策构建起当前我国精准扶贫全方位的扶贫脱贫体系。脱贫攻坚、精准扶贫从来都不缺乏政策指引和政策依据，缺少的是法律依据，因此长期依赖国家政策推动扶贫工作以达到减贫目标，从另一方面也造成了过于热衷政策而漠视法律，过度依赖政策思维而缺乏了基本的法治思考和执行习惯，对我国精准扶贫长效机制非常不利。虽然政策决策过程快，执行比较灵活，并有着高效率的优点，但是缺乏成本效益分析和影响评估的特性也使其更倾向于“头痛医头，脚痛医脚”而缺乏慎重和长远的规划与考虑。这跟当前我国全面推进依法治国，实施依法治贫的基本要求是相悖的。

精准扶贫需要相对稳定的政策环境以及相对健全的法制机制环境，这是由精准扶贫自身的连续性决定的。在当前依法治国大背景之下，实现精准扶贫制度化和机制化，将其各项工作纳入法治化轨道，构建完善的精准扶贫法治保障体系，不仅有助于推进这一方略的长效发展，更有助于实现减贫脱贫、最终消灭贫困的宏伟目标。扶贫工作是我国最大的民生工程，其深层次的理论根源就是以保障社会公平正义和贫困人民权利为出发点。诺贝尔经济奖得主阿玛蒂亚·森认为：“基于贫困与权利的关系，繁荣时代经济贫困的根本原因在于权利匮乏。” 这为我们从权利角度思考精准扶贫的法治依据提供了新的思路。 经济贫困是社会贫困的折射和表现，经济贫困的深层次原因不仅是各种经济要素的不足，更重要的是社会权利的贫困。这种新认知打破了传统意义上单纯用经济学的收入角度认知贫困的逻辑模式，以公民基本权利为出发点，重新审视社会贫困问题和解决贫困难题，而“法”的核心要素就是基本权利。推进扶贫工作的法治化是坚持依法治国的必然之举。

2.宪法至上原则的外在体现

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中强调：“健全保证宪法全面实施的机制体制。依法治国首先要坚持依宪治国，依法执政首先要坚持依宪执政。坚持宪法法律至上，健全法律面前人人平等保障机制。”宪法作为国家的根本法，是治国安邦的总章程。强化精准扶贫法治化保障，直接彰显了宪法原则。

首先，精准扶贫的目标追求体现了人民主权原则。我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”精准扶贫的任务目标就是确保现行标准下农村贫困人口实现脱贫，消除绝对贫困。宪法的人民主权原则不仅体现在人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务中的“管理”上，而且还深深体现在如何推进“人”更好的生存生活发展上。精准扶贫的中心和重心就是贫困群众，“六个精准”首要确立的就是扶贫对象，在扶贫标准以下具备劳动能力的农村人口为扶贫工作主要对象。建立健全扶贫对象识别机制，做好建档立卡工作，实行动态管理，确保扶贫对象得到有效扶持。逐步提高国家扶贫标准。脱贫事业做实做细，精准施策更精准，真正反映了“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。

其次，精准扶贫的基本举措体现了基本人权原则。2004年宪法修正案规定了“国家尊重和保障人权”，从此确立了基本人权原则。英国思想家米尔恩提出“作为最低限度标准的人权”，他认为，由于社会发展的不平衡性，无论社会发展存在多大的差异，一些最低限度的人权必须得到所有共同体认可的权利。生存权和发展权作为最基本的人权，已取得世界普遍认可，各国都致力于优化本国人民的生存发展环境，以更好地解决世界贫困问题。精准扶贫本质是消除贫困、实现共同富裕的民生工程，是坚持以人为本，执政为民的重要体现，也是统筹城乡区域发展、保障和改善民生、缩小发展差距、促进全体人民共享改革发展成果的重大举措，更体现了我国社会主义制度的本质要求。

3.建立解决相对贫困长效机制的需要

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把脱贫攻坚纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，作为实现第一个百年奋斗目标的重点任务，作出一系列重大部署和安排，全面打响脱贫攻坚战。党中央带领全党全国各族人民采取超常规措施，以前所未有的力度推进脱贫攻坚，农村贫困人口显著减少，贫困发生率持续下降，解决区域性整体贫困迈出坚实步伐，贫困地区农民生产生活条件显著改善，贫困群众获得感显著增强，脱贫攻坚取得决定性进展，创造了我国减贫史上最好成绩。虽然当前脱贫攻坚战取得了决定性进展，但随着脱贫攻坚逐步向纵深推进，深度贫困问题凸显，攻坚难度递增，工作中存在一些不容忽视的实际困难和突出问题。一方面，从全国全局看，剩余脱贫攻坚任务艰巨，“当前全国还有52个贫困县未摘帽、2707个贫困村未出列、建档立卡贫困人口未全部脱贫”；另一方面，对如何稳定住、巩固好已脱贫人员，防止返贫也非常不易。需要依靠法治力量巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制。

二、我国扶贫立法现状及存在问题

早在2011年12月颁布的《中国扶贫开发纲要（2011——2020）》（以下简称《纲要》），就明确指出我国当前的减贫扶贫工作法制建设滞后问题，明确提出了“加强法制建设，加快扶贫立法，使扶贫工作尽快走上法制化轨道”。2018年《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》明确要求“抓紧研究制定2020年后减贫战略。研究推进扶贫开发立法。”中央早就意识到在扶贫开发方面，加强立法建设已经刻不容缓，但是从实际中看，我国精准扶贫法治现状发展还比较缓慢，呈现出精准扶贫全国性专门立法缺位、部分地方立法先行先试趋于雷同、现有涉及扶贫的法律具体规范杂乱分散等问题。

1.精准扶贫全国性专门立法缺位

我国从上个世纪80年代开始扶贫，历经将近四十年的扶贫实践已经形成了一套相对比较成熟的扶贫制度，该制度的主要特点是“政策当道，法律缺位”，即党和政府出台扶贫指导性政策文件及地方扶贫立法先行先试，国家层面扶贫开发立法缺位。从某种角度来说，当前精准扶贫政策能够比较有效实施，仰仗于“六大精准”体系即“扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”的科学政策导向。通过梳理，由中央颁布，在扶贫领域发挥重大作用的国家扶贫文件见表1：

表1 中央颁布的主要国家扶贫文件

这些在精准扶贫领域起主要作用的文件，从形式上说，大都是以党中央及各部委红头文件形式下发；从特点上说，政策性和原则性比较强，规范性和操作性相对较弱，权利与义务并不相称；从效力上说，这些文件属于政策范畴，并非法律，所以并不具备法律规范效力。长期以来，我国扶贫开发工作就是在这样的政策范畴中进行摸着石头过河的实践中探索发展，不断总结实践经验，调整战略，一步步把我国扶贫减贫工作推向前进，由于政策的先天灵活性优点，这些政策在我国扶贫史上发挥了不可替代的作用。然而，当前脱贫攻坚进入最后攻坚拔寨的关键时刻，在最艰巨的任务和最困难的处境之时，政策有其自身的短板，必须借助法律规范的力量加以克服。

2.地方先行先试立法趋于雷同

截止目前，我国已出台扶贫开发立法的省份共有18个，这些地方性条例在法律层级上属于地方性法规。

表2 地方出台的扶贫开发条例

值得肯定的是，以上省份在国家农村扶贫开发立法缺位的前提下，仍能结合自己省情，大胆探索制定适合自己发展的地方扶贫开发条例先行先试，为我国精准扶贫法治化工作提供了比较丰富的地方实践经验和素材，具有很强的实践意义。但从整体上看，这些地方性法规存在立法模式相似、结构雷同，立法目的不明确，法律关系主体不一致，调整对象不尽完整，法律责任不到位等问题。有的省份条例，大部分借鉴政策性文件的表述，直接照搬照抄的多；有的省份条例，互相借鉴的模式相似，忽略了自己省份的具体省情，条例缺乏可操作性；有的省份条例行政色彩过于浓厚，政策性较强。从调整对象来看，现行很多地方农村扶贫开发条例中“扶贫主体”和“贫困户”之间的权利和义务既不明确也不平衡，实际中也频繁把政府行政管理和行政监督职能甚至政府内部行政关系列为调整对象。从监督机制来看，地方农村扶贫开发条例大都强调“行政监督”，没有建立起全方位的有效监督机制。上述种种都是现行全国18部地方性法规存在的明显短板和不足之处，亟需国家制定统一的农村扶贫开发法进行科学指导。

3.现有涉及扶贫的法律具体规范杂乱分散

这里需要特别强调说明的是，精准扶贫国家层面专门立法缺失并非是指精准扶贫领域缺少全国性法律法规依据，这里特指精准扶贫专门的国家立法。事实上，从精准扶贫的内涵与概念上分析，其很多扶贫脱贫的要求都可以在很多其它法律法规中找到法律渊源依据。

我国宪法第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业……。”这条规定了公民有获得国家社会帮助的宪法权利，也是社会保障权作为宪法权利的规范支撑。宪法第46条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”这条规定了公民的受教育权。除了宪法规范外，《中华人民共和国农业法》第47条规定：“各级人民政府应当采取措施，提高农业防御自然灾害的能力，做好防灾、抗灾和救灾工作，帮助灾民恢复生产，组织生产自救，开展社会互助互济；对没有生活保障的灾民给予救济和扶持。”第83条规定：“国家逐步完善农村社会救济制度，保障农村五保户、贫困残疾农民、贫困老年农民和其他丧失劳动能力的农民的基本生活。”第85条规定：“国家扶持贫困地区改善经济发展条件，帮助进行经济开发。各级人民政府根据国家关于扶持贫困地区的总体目标和要求，制定扶贫开发规划，并组织实施。”第86条规定：“中央和省级财政应当把扶贫开发投入列入年度财政预算，并逐年增加，加大对贫困地区的财政转移支付和建设资金投入。”以上四条法律规范直接规定了我国农村扶贫工作的相关内容，是当前我国扶贫工作的基本法律遵循。

此外，还有《中华人民共和国义务教育法》、《社会救助暂行办法》以及《财政专项扶贫资金管理办法》等法律法规中都有直接或者间接体现当前精准扶贫的基本原则和基本要求的规范条款，但是因为这些条款比较分散，散落在各种基本法律法规当中，所以在具体实践寻找法的支撑之时难免捉襟见肘，不利于当前精准扶贫法治化发展。

三、我国精准扶贫法治保障体系的建构

从世界范围来看，当前国际上存在两种治理贫困法律法规体系建构模式。一种是英国模式，该模式以《伊丽莎白济贫法》国家层面专门治理贫困立法为总纲，统筹各项法律制度共同发挥作用。如英国的1906年《教育法》、1908年《养老金法》、1919年《健康保障部法》、1929年《地方政府法》、1945年《家庭津贴法》、1946年《国民保险法》及1948年《国民救济法》，这一系列基本法律制度构建起英国减贫法律制度体系，在致力于推动减少贫困方面作出了很大的贡献；另外一种是美国模式，该模式没有一部统一的国家专门立法，其治理贫困规范散落在各项具体法律制度之中。在美国，虽然没有联邦层面上的统一国家层面专门扶贫立法，但是美国其它法律制度体系在减贫方面发挥着巨大作用。比如，1935年出台《社会安全法》，开启对贫困人口公共援助；1993年的“联邦受援区和受援社区法案”，关注对贫困落后地区的发展；1996年制定的《个人责任和工作机会法案》；2002年制定的《为自立而工作法案》，旨在为社会个体就业创造有利条件。

我国接近四十年的扶贫理论和扶贫实践发展告诉我们，我国亟需建构以宪法为核心，以国家层面专门立法为基础的法律体系，该法律体系将以“宪法—国家农村扶贫开发立法—精准扶贫法律法规制度”为逻辑主线，这是中国特色社会主义法治体系的基本要求。新中国成立以来，我国立法工作取得了举世瞩目的成就。以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济、政治、文化、社会以及生态等各个方面都实现了有法可依。在这样的大背景下，事关重大民生、国家发展大计的扶贫领域专门国家立法不应当缺席，精准扶贫方略的实施，必须形成严密的法律与政策实施体系。 亟需出台国家农村扶贫开发法，完善现有扶贫相关法律制度，构建我国精准扶贫“宪法—国家农村扶贫开发立法—精准扶贫法律法规制度”体系。

1.尽快制定出台《中华人民共和国农村扶贫开发法》

当前，依法治理贫困面临精准扶贫的法律供给不足、扶贫权力运行实施体制以及社会参与扶贫激励机制低效等一系列问题。 归根结底，是缺少国家层面专门立法对其进行顶层设计规制。精准扶贫作为我国当前一种现代化、规范化的治理贫困体制机制，强化精准扶贫法治化有助于扬弃扶贫权力的“双刃性”。建立长效机制减贫扶贫需要有法可依。一方面，扶贫是一项长期的事业。对于贫困标准的认定会随着经济社会的发展而不断变化，现在有些非贫困户，随着贫困认定标准的提高或者遭遇疾病、灾害等突发事件的情况，将来也有可能会被纳入新贫困行列或者成为返贫主体。另一方面，从责任角度来说，当前的问责办法定位各级党委，司法部门只享有问责建议权，监察部门只享有问责建议权和实施权。从责任形式来说，当前做法主要是将责任形式限定在党内责任和政治责任方面，严重缺乏法律责任，这跟当前依法治国整体要求相违背。从域外经验借鉴上看，纵观当今世界各国历史发展，欧美很多发达的资本主义国家在减贫发展中都比较注重国家法律推进发展，最具代表性的有：1601年英国先制定《伊丽莎白济贫法》，再开征济贫局，用法律规定济贫法律制度，区分贫困人口的类别和形式，首次建立了英国史上反贫制度体系，从而推进社会发展，减少社会贫困现象，积累了相当丰富的法治经验，也取得了非常显著减贫效果，这种立法思路和立法模式值得我们借鉴。

我国应尽快根据宪法规定，制定国家农村扶贫开发法，对国家扶贫开发行为的定性、扶贫开发主体、扶贫开发方式、扶贫开发对象的权利与义务、法律责任等具体内容进行法律界定。客观来说，精准扶贫的系列具体举措，无论是制定相关扶贫对象的甄别标准，抑或是确定扶贫模式方法，确立具体的扶贫组织，以及开展相应的扶贫规模和调配物资资金，都必须立法为相应的公权力运行设立必要的程序机制。其主要的框架应当包括不可或缺的五大部分：第一部分应为总则，主要规定立法目的、适用范围、基本原则、权利义务等内容；第二部分应为扶贫对象，在这部分把当前精准扶贫的“六大精准”转化为法律规范，把“两不愁，三保障”要求体现在立法之中；第三部分应为扶贫运行机制。对如何界定贫困，如何启动扶贫措施，如何投入扶贫资金等内容进行规定；第四部分应是扶贫监督机制与法律责任认定界定，这部分对扶贫的权利义务关系进行明确，对违法责任追究进行依法认定；第五部分应是附则。

2.健全精准扶贫法律法规制度体系

上述提到现行相关扶贫的具体规范过于杂乱分散，具体表现为：一是除了宪法的第45条（公民社会保障权）和第46条（公民受教育权）外，《中华人民共和国农业法》第47条（农业受灾获得救助权）、第83条（农村社会救济制度）、第85条（贫困地区经济开发）、第86条规定（贫困地区开发财政保障）这四条具体规范直接规定了我国农村扶贫工作的相关内容，是当前我国扶贫工作的基本法律遵循；二是《中华人民共和国义务教育法》《社会救助暂行办法》等法律法规并没有直接体现当前精准扶贫的最新精神和要求，比如精准扶贫“六大精准”指标中的“两不愁，三保障”，《义务教育法》和《社会救助暂行办法》并没有与之相对应的精准表达；三是部分部门规章效力低，如《财政专项扶贫资金管理办法》。在精准扶贫实践中，扶贫资金和扶贫项目是最重要的环节之一，但是与之对应的规范是国务院部门规章，这跟其它扶贫指标对应的法律效力并不对等。

因此，亟需全面梳理扶贫相关法律法规和规章，启动相应“立改废释”工作。一是制定和出台《中华人民共和国基本医疗法》，融入精准扶贫“基本医疗有保障”相关要求；二是修改《义务教育法》和《社会救助暂行办法》两部法，分别融入精准扶贫“义务教育、基本住房有保障”相关内容；三是废除现行扶贫领域法律法规中关于扶贫的陈旧表述；四是提升《财政专项扶贫资金管理办法》法律位阶，使其成为法律法规，并明确扶贫专项资金管理的操作性规定。由此构建我国以“宪法—国家农村扶贫开发法—精准扶贫法律法规制度”为基本脉络的精准扶贫法治保障体系，建立健全解决相对贫困的长效机制，巩固脱贫成果，防止返贫。

作者：叶远涛，中国社会科学院法学研究所助理研究员，法学博士。

来源：《行政管理改革》2020年第6期。基金项目：中国社会科学院2018年国情调研重大项目“‘法治国家、法治政府、法治社会’一体建设”。

编辑：马华莉

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