浅议宅基地使用权纠纷案件产生的原因和对策

所 谓宅基地使用权，是指集体经济组织内部的成员依照法定程序取得的，以生活之目的而对本组织所有的土地加以利用的权利。在我国，宅基地使用权经审批获得。宅 基地使用权一经合法取得，宅基地的使用权人即享有完全的占有、使用、收益和相当的处分权与排他权，因而该权利成为物权强度极高的一种土地权利，当其受到侵 害时，使用权人享有法律上的救济权利，得请求侵权人停止侵害、排除妨碍、恢复土地原状等。对此类案件的研究分析对于化解村民矛盾，减少涉法上访案件的发 生，稳定农村社会环境至关重要。

一、存在问题

通过对本院三年来审理涉及农村宅基地权属纠纷的调查，发现存在如下问题：

（一）部分案件当事人没有土地权属证明文件或虽持有土地权属证明文件，但证明文件上载明的宅基地边界四至、长宽尺寸与当事人实际使用的宅基地长宽尺寸不一致，导致一方当事人或双方当事人在建房时因边界不清而引发纠纷。

（二）部分案件产生争议时间较长，土地使用权变化较大，出现取证难，难取证的现象    

（三） 部分案件处理周期较长，给当事人的人、财、物造成很大浪费。根据法律规定，此类纠纷行政机关处理是前置程序，对行政机关处理决定不服的，才能向法院提起行 政诉讼。而法律赋予法院的司法审查权只能对行政机关作出的处理决定予以维持和撤销，法院将行政机关的处理决定撤销后，行政机关只能重新作出处理决定。这 样，有的土地权属纠纷先后经过行政机关及法院处理十余次仍不能将矛盾化解。

（四）当事 人申请启动处理程序难，存在着两级政府相互推诿无人受理的状况，当事人因告状无门而上访，而处理机关迫于压力不得不受理案件，受理后因对当事人告状不满，而不负责任，随意作出处理决定。

(五）处理部门处理标准不统一。就同一起宅基地纠纷案件，不同的处理机关 及承办人出现“横看成岭，侧成峰”的现象，由于各处理部门及承办 人意见不一致，导致纠纷当事人无所适从，从而引发当事人的对立情绪，形成当事人走上了漫漫的上访之路。

二、形成原因

俗话讲，农村工作两台戏-----计划生育、宅基地，那么困扰农村工作的宅基地纠纷逐年增多，并难以处理的原因是什么，笔者发现存在以下几个原因：

（一）农村中宅基地私有观念的普遍存在，分家时的习惯作法及农民建房时普遍存在的封建迷信思想，是农村宅基地权属争议案件产生的主要原因，也是产生宅基地权属争议案件后难以解决的主要原因。表现在以下几个方面：

1、农村中宅基地私有观念 根深蒂固。

农 民的宅基地大多是经过土改确权后得来的，以均分地主的土地、房产为标志的土地改革制度确立了农民对宅基地和耕地享有所有权，得到了广大农民的一致拥护，虽 然二十世纪六十年代国家将农民耕种的土地和宅基地收归集体所有，但是经过初级社、合作社乃至人民公社、只是将农民所拥有的耕地收归了集体，而农民所使用的 宅基地只是从相关的政策、法律文件规定中变成了集体土地，农民只享有使用权，但实际上仍由农民使用，在农民的内心深处仍将宅基地做为私有财产看待。农民以 占有宅基地的多少作为衡量占有财富的标志，以对宅基地权利的维护作为维系其在农村中社会地位的象征。

2、分家时的习惯作法

传 统上，由于农民取得一块宅基地较为艰难， 为了能守住这块土地，在给其子孙分家时对宅基地采取交叉的方式以达到相互牵制，防止其他家庭成员随意变卖家产。这种交叉的分家方式，不利于确权发证，边界 难以确定，随着时间的推 移，宅基地使用权人不断变换，双方之间的血缘关系越来越远，产生纠纷的机会却大大增加，一旦产生宅基地纠纷，由于受文字表达或时间久远的影响，产生纠纷后 存在取证难，难以确权的问题。且随着当前农村生活水平的提高，在老宅基地居住的农民已不习惯多户居住一院的格局，纷纷申请批划新的宅基地，而老宅基地视各 村控制的程度而出现不同的情况，我县大部分村庄老宅院目前均是闲置，只有一座或几座破烂的房屋存在，有些村虽然让村民写了划新宅丢老宅的保证书，但村干部 频繁更迭，加上农村宅基地私有观念根深蒂固，能够进行调整或收回闲置宅基地的较少，留在老宅基地上等待调整宅基地的农民迟迟得不到宅基地，因此类问题引发 的纠纷案件时有发生。

（二）、我国法律对土地权利体系规定的不系统，不完善，是宅基地争议案件大量产生，受理部门处理时难以裁决的客观原因。

宅基地使用权作为用益物权的一种 ，权利的取得，转让等行为均应有法律的明文规定，在我国的现行法律体制中，土地物权是分散规定的状态，并且主要是由土地行政管理法规来规定的。如《土地管理法》、《城市房地产管理法》等，《民法通则》在第五章“财产所有权及相关财产权”一 节中，对财产权也有一些原则性的规定，这些规定虽然并非单独针对不动产物权，但作为总的原则，在处理不动产关系时，还是适用的，然而上述有关法律规定中虽 然也包含着一些物权的内容和原则，但是既不系统也不完善。长期以来，我国农村与城市的各项土地制度改革中，始终围绕以管理为主导的思路进行，民事法律规 范，特别是其中不动产物权的立法性规范及其作用没有受到应有的重视。在土地权利的建设方面，仍然是重管理，轻权利，以债权代替物权，造成我国土地权利体系 以及权利规范的残缺。无论是关于土地所有权的规定，还是土地使用权的规定，立法上的侧重点大多是强调和突出对权利所有人的管理，而不是鼓励和保护土地所有 者，使用者对各项土地权利的发挥。目前，我们甚至对不动产物权的概念及其各项权能和范围也没有作出基本的规定。即使有一些对不动产物权的限制性规定，也不 是从权利本身的性质出发作出立法规定，而是从管理的角度说明权利的行使和限制。

（三）、现行土地管理体制上的不完善，是土地权属纠纷案件产生的另一个原因。我国目前对农村宅基地的管理主要表现在确权发证和村镇规划两个方面。

1、确权发证方面存在的问题是：对农村村民的宅基地使用权未依法进行确权登记，或虽经确权登记，但农民手中所持的权属证明文件与其实际使用的土地状况不相符合。

2、村镇规划方面存在的问题是：农村村镇规划方案监督实施不力，规划工作与确权发证工作互不衔接，导致纠纷大量产生。1982年， 国务院颁布实施了《村镇建房用地管理条例》，根据该条例规定，没有村镇规划，审批部门不准审批建房用地，县政府根据该条例的规定及上级指示精神，组织实施 了农村村镇规划工作，各村根据其实际情况均被批准通过了规划验收，其规划方案及规划图均在规划管理部门备了案。之后，大部分村庄的规划方案 被束之高阁，无人问津。

(四）土地权属纠纷处理机制上的缺陷，是造成宅基地纠纷案件居高不下的又一个原因。表现在，法律规定土地权属纠纷案件的处理程序较为复杂，效率低下。土地管理法第十六条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理”。 该条确定了土地权属争议案件由行政机关主管，由人民政府对当事人之间的土地权属争议进行行政裁决，行政机关的行政裁决属具体行政行为，当事人不服，依照 《中华人民共和国复议法》第三十一条之规定，向上级行政机关申请行政复议，对复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。正常情况下，一个土地权属纠纷 案件，需经两级政府作出决定，两级法院作出判决，才能结案。以法律规定处理机关的办案期限和当事人的救济期限计算，如果行政机关处理决定合法，一个土地权 纠纷案件通常需要一年的时间才能办结。如果行政机关的处理决定不合法，法院判决撤销，由行政机关重新进行处理，需要的时间更长。

土 地管理法确定了由县、乡两级人民政府处理土权属纠纷案件，虽然各乡（镇）内设有土地管理所，县政府的职能部门国土资源管理局可以承担这一任务，但由于处理 此类案件需要经费，法律又没有规定可以收取费用，因此，县乡两级政府均把处理土地权属案件作为包袱，不愿受理，处理机关为了甩包袱，纠纷当事人为了尽快处 理争议，一般同意出钱让处理机关下设的自收自支部门处理。造成了此类纠纷案件的受理部门和处理人员不统一，有的地方由土地部门处理，有的地方由乡司法所处 理，有的由信访办处理，甚至有些乡镇让社会上的闲散人员处理，处理人员水平参差不齐，处理决定质量低下，更增加了处理土地权属纠纷案件的难度。

宅 基权属争议属平等民事主体之间的争议，土地管理法也赋予了纠纷当事人协商解决争议的权力。但若当事人就权属纠纷达成调解协议后，一方当事人反悔，该调解协 议的效力，如何认定，若调解协议的内容与双方所持宅基地权属证明文件产生冲突后，是应该认定调解协议的效力还是应该认定宅基权属证明文件的效力。这些问 题，均是实践中出现的难以把握的问题。不同的处理机关，不同的承办人对此问题的认识各不相同，行政诉讼不适用调解的原则，更加淡化了调解制度在权属纠纷案 件中的作用，使得法律规定的土地权属争议案件可以进行调解的制度不能贯彻落实。

三、解决对策

以上仅是笔者在审理宅基地权属纠纷案件中经常遇到的，还有很多深层次的原因尚未发掘和整理，而有些纠纷不是单单由一个原因形成的，而是多种原因综合的结果。目前，我县宅基纠纷案件频频发生，居高不下，由此产生的社会不稳定问题，已到了刻不容缓必须予以解决的程度。

针对宅基地权属纠纷案件存在的问题，分析宅基地权属纠纷案件产生的原因，结合笔者多年的办案实践，提出如下解决对策：

（一）完善农村宅基地使用权制度。

1、严格限定申请主体资格和申请次数。关于宅基地使用权申请主体，应坚持现行法律法规中有关身份性限制的规定，只有集体经济组织成员才能申请宅基地使用权。

2、取消宅基地使用权初始取得行政审批制度，确立合理的农村宅基地使用权取得程序。《宪法》和《民法通则》赋予了农民集体享有包括宅基地在内的集体土地所有权，那么其作为土地所有权人，应该享有占有、使用、收益、处分其财产的权利。而按照《土地管理法》第62条 规定，宅基地使用权的必须经过县级人民政府审批才可取得，这就意味着剥夺了农民集体对宅基地所有权的权利行使，这不仅不符合所有权的原理，而且无视所有权 人的权利，笔者认为，应当取消宅基地使用权初始取得行政审批制度，由农村宅基地所有权人依法行使宅基地使用权的决定权。

3、 建立农村宅基地使用权有偿使用制度。农村宅基地的有偿使用，在我国早有试点和推行。宅基地使用权经历了无偿到短暂有偿使用再到无偿使用的演变。宅基地有偿 使用制度被取消，是考虑到宅基地使用权保障农民居住权的价值取向和减轻农民负担而做出的决定，但是，同样的价值取向也决定了其分配是为了满足最基本的居住 需要，而按现行面积标准分配的宅基地已经能达到目的，因此，在一定程度上有条件的推行宅基地使用权有偿使用权制度不但不违背此价值取向，能够敦促宅基地使 用人依法合理使用农村宅基地，实现物尽其用而且可以解决农民超标占用宅基地问题，促进土地的节约利用、增加土地的效率。

4、 完善农村宅基地使用权流转制度。笔者认为，建立农村宅基地使用权流转制度要坚持市场调节和宏观调控相结合的原则，具体可参考城市房地产交易的政策和做法， 重点抓好以下几个方面：第一，进行立法规范。《物权法》对宅基地使用权的规定比较原则。第二，完善农村宅基地使用权抵押制度。应当明确规定农村宅基地使用 权的抵押规则，除单独抵押禁止外，应允许农户将其农村宅基地使用权用于抵押，如果宅基地上有房屋的，应当连同房屋一起设定抵押权，不应局限于“地随房走” 的情况。因抵押权的实现而丧失农村宅基地使用权的农户无权再申请获得新的宅基地使用权。第三，完善农村宅基地使用权的继承制度。首先在法律上应明确规定农 村宅基地使用权允许继承，并根据不同的情况，设定不同的行使规则。在出现房屋继承的情况下，应当考虑本集体经济组织的成员继承和集体经济组织以外的自然人 继承两种情况。法律应该明确规定继承人对房屋继承的同时，取得宅基地的使用权，继承人不是集体经济组织成员的，可以根据有偿使用的原则，收取宅基地使用 费。第四，完善农村宅基地使用权登记制度。《物权法》确立了宅基地使用权登记制度，但还不够完善，为维护广大农民的切身利益，对农村宅基地使用权应实行强 制登记制度。应当对现有的宅基地使用权进行全面清查、登记造册，确立新申请宅基地使用权及转让取得宅基地使用权的登记要件主义。

5、完善宅基地使用权消灭制度。为了切实提高农村宅基地的利用效率。建立并全面贯彻完善的农村宅基地使用权消灭制度，已成为科学的土地权利制度发展的必然趋势。通过确立宅基地使用权的使用期限，严格限定集体收回和国家征收的条件从而完善宅基地使用权的消灭制度。

6、 加大法制宣传，提高“人多地少、节约用地”的意识。加大有效合理利用土地的宣传教育。普及土地利用的县情、国策观念教育，增强珍惜土地意识，教育广大群众 认识人口、住宅、耕地、粮食之间的关系，把土地供需矛盾及县域经济发展关系告诉人民群众，教育广大干部和群众，用地要依法、建房需审批、违法受处罚，使人 们逐步树立农村土地的县情、国策、法制和有偿使用观念，树立适度消费、节约用地、依法用地的社会风尚。

（二） 切实强化土地管理职能，加强农村宅基地审批管理。完善农村建房规划，严格控制占用耕地，农村住宅的改建、扩建和选址新建，要充分利用原有宅基地、村内空闲 地、荒地和坡地，严格控制占用耕地。对沿公路两侧违法占用耕地已建成的房屋，由土地主管部门登记造册，统一规划，征用土地统一拍卖。已建成的按拍卖价格补 办手续，没建成的，严格批准手续后再建，对原村内已有的宅基地收归集体所有。严格宅基地审批手续，实行公开办事制度，对农村建房的对象、条件、用地标准、 审批手续作出明确规定，建立严格的审批申请、审核、批准和验收制度。

（三）加强村镇规划，特别是一些分散的小自然村。在审批新的宅基地时，尽量调整到一块，逐步建立一个大的村庄。这样不仅有利于村民生活发展，也可以对腾出的空地进行复耕。

（四）确立不同的处理原则，对宅基纠纷分类处理。

1、“地随房走”、“房随地走”的原则在农村宅基地权属纠纷案件中的应用。只有经审批取得宅基地使用权后，方可取得其上房屋所有权。

2、 宅基地使用证在认定宅基地使用权属时的作用。农村大部分地区未建立完善的房屋产权登记制度，当对宅基地上房屋产权发生纠纷时，部分当事人往往凭借宅基地使 用权证证实其对房屋的所有权，这其实忽略了宅基地使用权共有性质的特征。在我国，宅基地使用权是以“户”的名义申请的，也是以“户”的名义审批的，使用证 虽登记在一人名下，但宅基地使用权通常是家庭共有的，所以判断宅基地上的房屋所有权时，除了审查宅基证登记的使用人以外，还应审查宅基地申请时的共同使用 人，结合房屋的建造、演变等多种因素综合认定，尤其是在审理兄弟们在争分祖宅时更应重视。

3、 占用他人宅基地建房，应确定房屋所有权。部分宅基地使用权人在其他共有人不知晓或不同意的情况下建造房屋，其房屋所有权应根据不同情况予以确认如果其他共 用人是本集体经济组织成员且无其他宅基地，房屋应按宅基地使用权的面积分割或折价归并。如果其他共用人已丧失本经济组织成员资格或还有其他房屋的，房屋则 应归并建房者所有，建房者根据占用他人宅基地的面积支付相应赔偿款。

4、 未变更使用权登记，私下互换宅基地发生纠纷时，应确认宅基地使用人。一些村民出于各种原因私下互换宅基地但未变更土地使用权登记便盖房，发生纠纷后，法院 仍应根据使用登记证上的使用人认定为各自宅基地合法的使用人，因为互换人虽然都拥有合法的宅基地使用权，但《土地管理法》的有关规定，土地使用权属变更必 须向土地管理部门办理变更手续，否则互换无效。在办理相关案件时，一方面向双方当事人指出行为的违法性，另一方面因为互换宅基地的使用人均已在其上建房， 为避免双方再为房屋所有权发生讼争，本着节约诉讼成本的精神，允许当事人在一定期限内去土地管理部门办理权属变更登记。

5、 采用欺骗手段取得建房手续用地的行为属违法行为，该行为自实施即无效。但我国法律明确规定，宅基地使用权的权属机关是土地管理部门，所以法院在处理该类民 事案件时，不宜以骗取建房手续用地的行为属无效行为为由径直确认该宅基地使用权由集体收回。实际操作中，可中止诉讼，建议土地主管部门作处相应的行政处 罚，再依据相应的处罚结果，作处相应的判决。如果是涉及相邻权纠纷的，判令排除妨碍；如果是涉及确权纠纷的，对建筑材料确认相应的归属。

总 之，处理宅基地权属纠纷案件是一个复杂的系统工程，这些纠纷案件的产生，既有法律、法规规定不完善的原因，也有职能部门监督管理不力的因素，更有封建迷信 思想残余的影响，因此，解决权属纠纷需要完善现有的法律、法规，需要职能部门认真履行职责，从根本上扭转宅基地私有化的观念，才能减少纠纷案件的发生。

编辑：马华莉

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